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財政・租税体制改革の深化、現代財政制度の確立

発表時間:2014-12-01 | 字体拡大 | 字体縮小

著者:楼継偉 | 出所:『求是』2014年第20号

  最近、中央政治局会議は『財政・租税体制改革を深める総体案』(以下、『案』と略称)を審議し、採択した。これが党の第18期第3回中央全会が召集した以後、中央が比較早く定めた重要な意味のある改革案である。『案』は財政・租税体制改革をに深める構想の原則、主要任務とスケジュールを明確にし、財政・租税体制の改革と財政活動に対する中央の高度の重視と真摯な期待を十分に具現し、目下と今後の一時期の財政・租税体制改革と財政制度建設の行動指針である。われわれが真剣に学び、的確にとらえ、地道に推し進め、財政・租税体制全面的な改革の深化という「難関突破」をしっかりと行う。

  一、財政・租税体制改革の深化は国家統治の現代化に関わる深い変革である

  財政は国家統治の基礎と重要な支柱であり、財政・租税体制は国を治め、国の安定を維持するためにあくまでも基礎的、制度的、保障的な役割を発揮している。北宋の政治家、文学者蘇轍が次のよう論証し、「財者は、国の運命、万世の本と為す。国はこれを以って存亡し、事はこれを以って成敗は、常には必ずこれによるもの」。財政制度の取り決めは政府と市場、政府と社会、中央と地方などの基本的関係を体現し、国家統治体系において基礎的位置づけをして、経済、政治、文化、社会、エコ文明、国防などの分野に深く影響を与えている。古今東西の実践は表明しいるように、人類の国家の歴史上のどの重要な変革でも、財政の原因が深くしみ込んでいないものはいない。わが国の商鞅変法、唐代の「二税法」、明の時代の「一条鞭法(人頭税(人丁)・土地税(地丁)の二本立てであった税を土地税一本にするものである)」、清の時代の「摊丁入亩(人頭税を取り消す)」などの改革は、ほぼすべて財政・租税問題をめぐって繰り広げていた。17世紀のイギリスの「名誉革命( Glorious Revolution)」で税収の法定による原則確立され、イギリスの産業革命の中で勃興するために基礎を打ち立てた。19世紀末20世紀初め、米国の予算制度の変革は「進歩主義時代(Progressive Era)」が大きく幕を開いて、米国が世界強国の仲間入りを推し進めた。

  党中央、国務院はかねてから財政・租税体制改革と財政制度の整備を非常に重視してきた。新中国の成立後、われわれは社会主義国の発展の要請に適応する財政制度を確立するためになみなみならぬ探求を行った。改革開放以来、財政・租税体制の改革は体制改革の突破口として先行され、財政・租税体制はおおまか統一収入・統一支出から請負制まで、また分税制へとの3段階を経験した。特に1994年、実施した税収制度と分税制改革は、わが国財政史上の重要な一里塚である。分税制財政体制の確立とその後の調整、充実化と穏当な運行および現代的な財政制度を確立するために良い基礎を打ち立て、社会主義市場経済体制の確立を推し進めるために、中央と地方の積極性を十分に発揮させ、経済社会の発展を促進し、全面的に対外開放を拡大し、人民の生活水準を向上させ、社会の調和と安定を擁護するために重要な役割を発揮させ、農村、国有企業、金融、投資、価格、外国貿易など分野の改革を効果的に促進し、サポータした。しかし、経済社会の発展と国内外の状況の変化に従って、現行の財政・租税体制に見られる問題が日増しに浮き彫りになり、予算管理制度は規範化されず、透明さに事欠き、国家統治現代化の要請に適応しない。税収制度は整備されず、健全化されず、発展パターンの転換、社会の公平、市場と統一化にデメリットとなる。中央と地方の権限と支出責任の区分ははっきりせず、不合理で、財力と権限にマッチングする財政の体制を整備するにマイナスとなる。これは財政自身の安定性と持続可能性に悪影響を及ぼすだけではなく、国家発展戦略、マクロ政策の効果および国家統治体系・統治能力の現代化プロセスに影響を及ぼし、差し迫って総体的な、適応的な改革を行わなければならない。

  党の第18期第3中全会は財政・租税体制の改革を深め、現代財政制度を確立するとると明確にうち出した。これが古今東西の歴史的経験を全面的に総括し、国家統治と執政の法則を深くをとらえて、わが国の現代化建設全局面に着目してうち出した重要な方策である。『案』の形成と採択は、わが党の財政制度建設と財政改革・発展を指導する最新の理論成果であり、今後1時期の財政改革・発展と財政活動を指導する行動綱領である。1994年財政・租税改革の目的は「社会主義市場経済体制と適応する」体制の骨組みを確立するためだといえば、新たな財政・租税体制改革は「国家統治体系と統治能力の現代化に適応する」制度の基礎を確立するためである。財政・租税体制の改革が根本的な突破を得てこそ、国家統治現代化と「二つの百周年」の奮闘目標(中国共産党創立百周年までに小康[ややゆとりのある]社会を全面的に築き上げ、新中国成立百周年までに富強・民主・文明・調和の社会主義現代化国家を築き上げるという目標)を実現するために物質的基礎と制度の保障を提供することができる。この意味から言えば、新たな財政・租税体制の改革は決して体制・構造の補修を重ねることではなく、更に一時しのぎをするのではないし、わが国の現代化事業と国家統治現代化の深い変革であり、社会主義市場経済体制を整備し、政府の機能の転換を加速するのに差し迫った必要であり、経済発展パターンを転換し、経済社会の持続的安定した健全な発展を促進するための必然的な要求であり、現代国家統治体系を確立し、整備し、国家の長期的安定を実現するためのの¥重要な保障である。

  二、現代財政制度を確立することは現行の財政・租税体制に対する継承と再構築である

  『案』は次のようなことを明確に提起し、財政・租税体制の改革を深める目標任務は、中国の特色ある社会主義制度を整え、発展させ、国家統治体系と統治能力の現代化を推し進める改革を全面的に深める総目標に基づいて、安定しつつ前進を求め、改革・革新を堅持し、中央と地方の二つの積極性を十分に発揮し、予算管理を改善し、税収制度を充実させ、権限と支出責任をを明確にすることを重点とし、統一した完全な、法制・規範の、公開・透明化した、高効率で運行する、資源の配置の最適化に役立ち、市場の統一を守る、社会の公平を促進する、国家の長期的安定を実現する持続可能な現代財政制度を確立し、「二つの百周年」の奮闘目標を実現するために財政・租税制度の保障を提供する。現代財政制度は国家統治現代化する重要な基礎であり、財政・租税体制の改革を深め、現代財政制度を確立すること、これは現行の財政・租税体制と制度の継承と革新であり、また国家統治現代化に適応し、財政・租税体制などの基礎制度の系統的再構築である。総じて言えば、現代財政制度は体系上全面的に規範化した、公開・透明化したな予算制度、公平で統一した調節に力強い税収制度、中央と地方の権限と支出責任に適応する制度を確立するべきである。機能の上で公共財政の位置付けを堅持し、市場の資源の配置において決定的役割を果たし、政府の役割をより良く発揮する要求を具現し、「越位」(政府が介入すべきでないことに介入する)も、「欠位」(政府の介入を必要としているのに、まだ介入していない)もせずに、財政制度の経済を安定させ、公共サービス、分配の調節、環境保護、国家の安全保障などの機能を発揮させる。仕組みの上で国家統治体系と統治能力現代化の新しい要請に適合し、公開・透明化、権限と責任が相応しく、効果的な牽制し合う、高効率に運行する、責任が追及でき、持続可能な制度の取決めを形成する。重点は次のような改革の任務をめぐって繰り広げる。

  全面的な規範化、公開・透明化の現代の予算制度を確立する。これは国家統治体系と統治能力現代化の基礎と重要な標識であり、予算の制約をを強化し、政府の行為を規範させ、効果的な監督を実施し、権力を制度の檻の中に閉じ込める重な改革措置である。1、透明な予算制度を確立すること。機密に関わる情報以外、すべて財政資金を使う部門は本部門の予算・決算を公開しなければならず、特に財政資金で振り向ける「三公」経費はすべて公開しなければならない。政府の予算・決算の公開する内容を更に細分化し、部門予算・決算の公開する範囲と内容を拡大する。2、政府の予算体系を整備すること。関連法律の規定の改正と結び付いて、規範に合わせて重点収支と的に年度財政収支の伸び率あるいはGDP総生産とリンクする事項をきちんと整理し規範させ、一般にリンクの方法をとらない。政府の収支はすべて予算に組み入れ「4本(公共予算、政府系基金予算、国有資本経営予算、社会保障予算」予算の収支範囲と機能の位置づけを、明確にし、相互間での統一計画をする度合いを大きくする。3、年度予算のコントロール方式を改善すること。予算審査の重点は均衡状態、赤字規模から支出予算と政策に広げる。次年度にまたがる予算のバランスメカニズムを確立する。中期財政の計画管理を実行するとともに、3年間繰り越し財政計画年度予算に対するの制約を強化する。4、移転支出制度を整備すること。一般移転支出の安定的に伸びる仕組みを整備し、一般移転支出の比重を逐次高める。特定項目移転支出に対してきちんと整理し、統合させ、規範化をはかり、競争的分野の特定項目と地方の関連資金を取消すとともに、新たに増えた項目と資金の規模を厳しく規制する。特定項目移転支出の定期的に評価・退出する仕組みを確立する。5、予算の実行・管理を強化すること。予算に対する制約を厳格にし、予算のない事項にすべて支出してはならないようにする。国庫集中収支制度を全面的に実行し、国際的な経験を参考にして、国庫における現金管理を推し進める。6、地方政府の債務管理を規範化すること。法律に基いて政府債券を主体とする地方政府の借金による融資仕組みを確立する。地方政府の債務に対して限度額規制を実行し、分類にして予算管理に組み入れるとともに、借金手続きと資金の用途を厳格に限定する。発生主義 (権利義務の発生時点で処理する方式)の政府総合財務報告制度を確立し、地方政府の考課問責仕組みと格付け制度を整備する。7、税収の優遇政策をきちんと整理し規範化さわる。専門の税収法律・法規以外、その他の法律、法規、発展計画と地域政策は税収優遇政策を定めてはならない。国務院の許認可がなければ、企業に対して財政優遇政策を定めてはならない。財政・経済紀律を厳格にし、財政資金の分配・運用に対する監督・責任追及を厳しくし、法律法規違反の行為を厳格に取り調べ・処罰する。

  科学的発展、社会の公平、市場の統一に役立つ税収制度体系を確立する。税収制度は現代財政制度の重要な構成部分である。新たな税制改革の全般的な方向は、税制の構造を最適化し、税収機能を整え、マクロの税負担を安定させ、法律に基く租税管理を推し進め、税収で財政収入を賄え、分配を調節し、構造最適化の促進する機能を十分に発揮させる。一、付加価値税改革を推し進める。営業税から付加価値税へ切り替えの実施範囲を拡大し、「第12次5カ年計画」期に営業税から付加価値税へ切り替えの目標を完成する。適時に税率の最適化を実現し、徹底的な消費型付加価値税制を実行するとともに、付加価値税の立法を完成する。二、消費税制を整備する。消費税の徴収範囲を調整し、税率の構造を合理化し、徴収の段階と収入の共有の方法を改革し、消費に対する誘導と調節機能を強める。三、資源税の改革を加速する。全国の範囲内石炭資源税に対する従価税を実施し、資源税の従価税による計算・徴収改革を全面的に推し進め、それに応じて関連する行政事業にかかわる料金徴収と政府系基金を整理し、取り消す。資源税を水の流れ、森林、草原、砂浜などの自然生態の空間まで逐次広げる。4、環境保護税制度を確立する。コントロールに重き、費用整理の代わりに税を確立し、順を追って、合理的に負担し、徴収管理の便利化の原則に従って、現行の汚染物質排出料金の徴収を環境保護税に変え、新たに二酸化炭素税の種目を設け、更に税収の生態環境保護への促進的役割を発揮する。5、不動産税の立法を加速するとともに、適時に改革を推し進める。全般的な方向として、基本的居住する需要保障することをふまえて、都市と農村の個人住宅と商工業の不動産に対し税収と料金徴収などの原因を統一的に考慮して、合理的に建設、取引、保有の段階の関連税負担を合理的に設けて、不動産市場の健全な発展を促進し、不動産税が逐次地方財政の持続的な安定した収入源となる。不動産税の改革は調査・研究を強化し、立法は先行させ、適時に推し進めるべきである。6、総合と分類を互いに結合する個人所得税制を確立する。一部の租税の種目を合併して、総合所得税して、適時に特定控除項目を付け加え、総合所得の適用税率を合理的に確定する。できるだけ早く個人の非現金決済を広めて、第3者税関連情報報告制度などを確立する。それ以外に、『税徴収・管理法』の改正を急ぎ、法律に基づく税管理を促進するとともに、個人所得税と不動産税改革のために条件を作り出す。

  中央と地方政府の間で財政関係を調整し、権限と支出責任に適応する制度を確立する。中央と地方収入の枠組みが大体安定した前提を保ち、更に中央と地方収入の区別をバランスよくして、政府間の権限と支出責任を合理的に区別し、権限と責任、事業の進捗と資金運用とを統一するよう促進し、国家統治の効率を全面的に高める。更に中央と地方収入の区別をすっきりさせる。公平かつ便利に、効率よくするなどの原則に従って、租税種類の属性と機能を考慮し、収入の変動がわりに大きく再分配の効果がより強く、税基盤の分布がアンバランス、税基盤の変動がわりに大きい税種を中央税に割り当て、あるいは中央がより多く分ける。地方の情報の掌握が比較的十分な、地元の資源の配置にわりに大きく影響する、税基盤の比較的安定的な税種を地方税に分けて、あるいは地方が割合に多く分ける。収入を分けて調整した後、地方において形成した財力の不足分は中央財政が租税還付の方式で解決する。二、各級の政府間の権限と支出責任をを合理的に区別する。中央の権限と直接ウェートを適度に強め、国防、外交、国家安全保障、全国の統一市場の規則と管理事項を中央に集中し、委託事務を減らし、全国の公共サービスのレベルと効率を高める。地域的公共サービスを地方の権限に明確にする。中央と地方の共通の権限を明確にする。権限をはっきりしていることを踏まえて、中央と地方の支出責任を更に明確にし、中央は移転支出仕組みを運用して一部の権限の支出責任を地方に委託することがができる。

  三、財政・租税体制の改革を深めること、これは全局に影響を及ぶ「困難に満ちた戦い」である

  『案』は、2016年、財政・租税体制改革を深める重点作業と任務を基本的に完成さし、2020年に基本的に現代的財政制度を確立すろと明確にした。財政・租税体制の改革は経済社会の発展の全局面に関わっており、各方面の権益の調整に関わって、状況が複雑で、矛盾が入りこんで、その上に時間は少なく、任務は重い。必ず思想を統一にし、共通認識を結集し、丹念に行い、綿密に配置し、凝集するのが、難関を攻略し、改革の順調な進捗を確保しなければならない。

  思想と行動を中央の改革方策・配置の上に的確に統一する。われわれは財政・租税体制改革の深化に関する中央の総体案を真剣に学習、宣伝、貫徹して、新たな財政・租税体制改革の重要な意味と配置・要請を深く認識、全社会の改革への支持する共通認識と力を結集しなければならない。財政・租税体制改革を深めるには、必ず党の指導を堅持しなければならず、各級の党委員会・政府の指導の中核的役割を発揮しなければならない。大局の意識を着実に強め、全国が囲碁のような思想をしっかりと確立し、部門と地区の利益の垣根を突破し、自分の得になるだけと考えず、高い政治的責任感と歴史的使命感を以って、中央の改革方策・配置を全面的に貫徹して、経済成長を安定させ、構造の調整と改革の促進の関係を科学的把握する。各級財政部門は党委員会、政府の統一的指導の下で、勇敢に責任を受け持ち、困難を恐れず、「欠位」(政府の介入を必要としているのに、まだ介入していない)せずに、時機と情勢を推し量って、フライイングせずに、「越位」(政府が介入すべきでないことに介入する)しなく、地道に各段階における改革の取り組みをしっかりと行い、中央のの改革方策・配置を順調に秩序正しく実施するよう確保しなければならない。

  問題の方向を示して、各条項の具体的改革の政策と措施を研究することを堅持する。習近平総書記は次のように強調し、「改革は具体的な問題に取り組むことを堅持し、改革の対応性と時効性を高めることに力を入れ、発展の中で見られる際立った矛盾と問題の解決に目を付けなければならない」。財政・租税体制改革を深めには、果敢に問題を重視し、矛盾を解消し、科学的方法で問題を研究・解決することを堅持する。特に予算の公開、特定項目資金の整理、税収優遇政策の規範化などの問題について、思い切って矛盾に触れ、問題を解決する責任を持たなければならない。実践を第1とする観点をしっかり確立し、人民大衆に深く入り込んで、末端の第一線に深く入って財政改革と発展の中の難題を解決し、問題の解決を自分の任務として、財政事業を発展させ、推し進めるプラスエネルギーを結集する。

  トップダウン設計といしを探りながら川を渡ることと結合することを堅持する。財政・租税体制改革に深くなって最高の層を必ず設計して模索しながら進んで結合しなければなりません。改革の総体案はトップダウン設計であるが、トップダウン設計があれば、すぐ操作できることに等しいのではなく、また一つ一つの改革任務の具体案、道筋、措置、段取りを深く研究しなければならない。改革の過程において、模索しながら前進する方法を堅持し、共通認識がありながら全面的に推し進める条件の整っていない改革や、広くかかわり、利益関係が複雑で、意見の相違のわりに大きな改革事項に対して、テストを先行させ、モデルの経験の中から改革の理論を豊かにし、改革の実践を充溢させる。制度の革新を核心的任務として、複製でき、普及できることを基本的要求とし、改革の機に乗じて、配慮を求め、特恵を争って、新たな「政策効果」を作り出してはならない。

  全面的な推進と重点的な突破の結合を堅持する。財政・租税体制改革を深めることは複雑なシステム工学であり、実施する過程において、政府と市場の関係をうまく処理するよう意を注ぎ、中央と地方の2つの積極性を発揮し、効率と公平をともに配慮し、当面と長期を統一的に企画する。一方で、改革の論理的明確に順次、重点方向、取り組みの仕組み、推し進める方法を明確にし、改革の総体性、系統性、協調性を強め、財政・租税体制改革の中で一部の矛盾が集中し、状況の複雑な「硬い骨」を断固として伝統的な観念の束縛を突き破り、壮士が腕を断ち切って治療するような精神で、できるだけ早く重要な分野と肝心な部分でその他の改革の新たな進展を成し遂げるようにする。他方では、改革の統一計画を重視し、財政・租税その他の方面の改革と噛み合わせ、力を合わせる、一つとなり、集中的に力を出す方法で、個々の任務を着実に実行する。

  改革の青写真を書き上げ、前進するラッパは強く吹きだしている。われわれは習近平同志を総書記とする党中央の回りにいっそう緊密に団結し、中国の特色ある社会主義の偉大な旗幟を高く掲げ、鄧小平理論、「三つの代表」の重要な思想、科学的発展観を指導として、断固として中央財政・租税体制改革を深める方策・配置を貫徹し、信念を固めて、鋭意新種、真に取り組んで地道に働き、現代財政制度を確立し整って、小康社会を全面的に建設し、中華民族の偉大な復興という中国の夢を実現するために新たなより大きな貢献をしよう。

  (作者:財政部の部長)

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