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現代的財政制度を確立せよ

発表時間:2014-01-07 | 字体拡大 | 字体縮小

著者:楼継偉 | 出所:「人民日報」(2013年12月16日07面)

  現代的財政制度を確立することは党の18期3中全会が全局に立脚し、未来に向けうち出す重要な戦略思想であり、中共中央が現代国家の発展法則を科学的にとらえてうち出す重要な方策にであり、改革を全面的に深める肝心な一環を捉えて、中国の特色ある社会主義制度を充実化させ、小康社会の全面的建設と中華民族の偉大な復興の中国の夢の実現に重要かつ深遠な意義を持っている。

  現代財政制度を確立する重要性と緊迫性

  財政制度の枠組みは政府と市場、政府と社会、中央と地方の関係を具現し、経済や政治、文化、社会、生態文明など諸方面に関わっている。党中央、国務院は従来から財政・租税体制の改革と財政制度整備を非常に重視してきた。新中国建国以来、わが国の財政・租税体制は何度も調整したが、大体「統一収入・統一支出」から「別々に採算する」請負制に到るまで、さらに「分税制」への沿革といった過程を経験した。その中で、1994年、実施した分税制改革はわが国の財政制度建設の一里塚である。分税制財政体制の確立やその後の調整、充実化、穏健な運行により、現代的な財政制度の確立のために良好な基礎を打ち立て、地方、企業の積極性と創意性を十分に引き出し、政府の財力増と経済の高成長のウィンウィンの目標を実現し、中央のマクロコントロール能力を強め、社会主義市場経済体制の確立の推進、対外開放の促進、社会の調和・安定維持のために重要な役割を発揮した。

  現在、わが国はすでに小康社会の全面的建設の決定的段階に入り、かつてなかった発展のチャンスに恵まれるとともに、いままでなかったリスクの試練にも直面しており、特にアンバランス・調和の欠如・持続不可能な問題がなお際立っている。こうした問題は構造的見れば、いずれもある程度現行財政・租税体制の改革が徹底されていなかったことに関わっている。財政そのものについて言えば、国内外情勢の発展段階の変化にともない、現行の財政・租税制度の優位は弱体化されてる。主要な現象として、一、予算管理制度の完全性、科学性、有効性と透明度は不十分で、予算管理は収支のバランスがとれる状態に偏り、予算の制約はより軟弱で、法律に則る税務管理と人民代表大会の監督にマイナスになっているのである。二、税収制度は経済社会の発展、改革、パターン転換の新たな情勢に適応せず、特に生産能力過剰の解決、所得分配の調節、資源節約と生態環境保護の促進の機能は比較的に弱く、税収優遇政策はあまりに多くて乱れており、公平な競争と統一した市場環境の整備にマイナスになる。三、中央と地方の事務管轄・管理権と支出責任の区分にははっきりせず、不合理で、規範されていないなどの問題が見られ、移転支出制度は整っていないし、プロジェクトは多すぎて、規模は大きすぎるため、資金は分散されており、常に関連ものが付かれて、財力と事務管轄・管理権と釣り合う財政体制の確立と基本的な公共サービスの均等の促進にマイナスになる。四、財政収入の中低速の伸びと支出の融通がきかない増大の矛盾が激しくなり、これに加えて支出構造は硬直化され、財政赤字と債務リスクは加速的に累積し、財政が中長期にわたる持続可能な発展が厳しい試練に直面している。

  財政・租税体制改革を深め、現代的財政制度を確立すること、これは社会主義市場経済体制を充実化させ、政府の機能転換を加速させるための差し迫った必要であり、経済発展パターンの転換、経済社会の持続かつ安定的、健全な発展を促進するための必然的な要求でもあり、現代国家ガバナンス構造を確立し、充実化させ、国家の長期な安定を実現する重要な保障でもある。当面と今後の一時期、党の18期3中全会の精神を全面的に貫徹し、徹底的させる要請におうじて、われわれが現代財政制度の確立という重大な任務をめぐって、鄧小平理論、「三つの代表」の重要な思想、科学的発展観を指導とすることを堅持し、社会主義市場経済の原則に従って、基本的国情に立脚し、国際経験を参考にして、現行の体制を基礎にし、継承と革新の結合を堅持し、財政・租税体制改革を深め、経済発展パターンの転換に資するし、公平な統一した市場の整備に役立ち、基本公共サービスの均等化にプラスになる現代財政・租税体制の形成を加速させる。

  完全に統一し、規範化された、透明な、高い効率の現代的政府予算管理制度を確立する

  現代政府の予算制度は現代財政制度の基礎である。予算編制が科学的で完全なものでなければならない、予算の執行が規範化され、効果的であり、予算に対する監督が公開し透明であるという三つが有機的なつながり、相互に牽制しあい均衡をとることは、現代予算管理制度の核心内容である。

  当面、重点的に次の諸点の改革と制度整備を推し進めるべきである。

  年度予算規制方式を改善する。現行の予算法の関連規定に基づいて、現在わが国の予算審査許可には、収入、支出、収支のバランスという三つの内容を含めており、その核心は収支のバランスであるが、支出の規模と政策ではなく、これは客観的に予算の執行に「プロシクリカリティ(景気循環増幅効果)」問題をきたしがちである。つまり、経済が下振れると、一部の財政・租税部門は収入の任務を達成するために、恐らく「過度徴収」をして、経済が「泣き面にハチ」という局面につながりかねない。経済過熱になると、財政・租税部門が収入任務の達成後、「富みを民間に蔵(たくわえ)」たりして、徴収すべきを徴収せず、経済の「熱の上に過熱」を招来しかねない。これは法律に則る税務管理にマイナスになり、政府が逆周期のコントロール政策の効果に悪影響をきたす。したがって、18期三中全会の「決議」は、「予算審査の重点を均衡状態、赤字規模から予算支出と政策へ広げると明確に提起した。これとともに、収入予算は制約性から予想性へ転換すべきである。これはわが国の予算審査・承認制度の重要な改革となるので、かならず人民代表大会の政府予算に対する審査、監督の強化に役立ち、政府のマクロコントロールの改善、法律に則る税務管理の促進にも寄与する。

  年度繰り越し予算の均衡仕組みを確立する。予算審査の重点は財政収支の均衡状態から支出政策へ広げた後、収入予算は制約性から予想性へと転換され、予算執行の結果を予算の予想した均衡状態とは別に常態になり、特に年度予算赤字は恐らく突破されるであろう。超過収入の使用管理を更に厳格に規範させるべく、原則としてその年の支出として計上しない。年度予算執行で赤字となれば、翌年度繰り越し補正仕組みを確立すべきである。財政の持続可能性を確保するため、全国の年度総赤字規模は一定のレッドラインを設けるべきである。翌年度繰り越し予算の均衡を実現するため、また中期財政の計画管理の研究・実施を急ぎ、財政政策の予見性と財政の持続可能性を強めなければならない。

  重点支出のリンク仕組みを整理し、規範化させる。統計によると、現在財政収支の増幅あるいはGDPとリンクする重点支出は教育、科学技術、農業、文化、医療衛生、社会保障、計画出産などの7種類に関わっており、2012年度、財政からこの7種類への振り分けた重点支出だけで全国財政支出の48%占めている。支出へのリンクする仕組みは特定の発展段階において上述分野の事業の発展を促進するために積極な役割を発揮したが、財政支出構造の硬直化を招いたことは避けられないし、各級政府の予算がばらばらにされ、政府の財力の割り振りの難さを増大させた上、社会事業の発展法則に合わず、競い合ったりすることにつながりかねず、甚だしきに至っては一部の分野では財政投入と事業の発展が「ばらばらになり」、「カネがプロジェクトを待ったり」、「大盤振る舞い」するなどの問題が現れた。これも特定移転支出項目が多すぎることにより、予算管理が全面的に公開することができず、資金の投入が重複し効率が悪くなる重要な原因である。したがって、「決議」は 「重点収支と財政の増幅あるいはGDPへのリンクする事項をきちんと整理し、一般的にリンクする方式をとらないと明確に提出した。これは財政投入の対応性、有効性、持続可能性を強めることに役立つのである。各級財政部門は実事求是の態度で整理・規範化の取り組みを推し進めるとともに、引き続きこうした分野を重点として優先的に布石し、関係事業の正常な発展への投入を確保しなければならない。

  移転支出制度の健全化をはかる。一般的移転支出の安定した成長の枠組みを充実させる。一般的移転支出の規模と割合を増やし、地方政府が末端に近づき、最寄りの所で管理する優位をよりよく発揮させ、地区間の財力のバランスを促進し、かつての革命根拠区、民族地区、辺境地区、貧困地区への移転支出を重点的に増加する。中央が打ち出した収入減・支出増政策により生み出された地方財力の不足分は、原則として一般的移転支出を通じて調節する。特定移転支出プロジェクトをきちんと整理して統合し、規範化させる。移転支出プロジェクトを大幅に減らし、重複や交差のプロジェクトを統合させ、競争的な分野の特定項目と地方の関連資金を取り消し、指導類、救済類 応急類の特定項目を厳格に規制し、留保の特定項目に対して仕分け・審査し、地方事務に属した、金額が比較的固定的なプロジェクトを、一般的移転支出に組み入れるとともに、経済社会の発展基づいて、いち早く特定移転支出プロジェクトを整理する。

  政府的な債務管理体系を設置する。政府的債務の管理を適切に強化し、財政リスクを防ぎ、解消するために、「決議」は、「権力と責任による発生主義の政府総合財務報告制度を整備し、規範化された合理的な中央と地方政府債務の管理・リスク早期警報枠組みを確立する」と提起した。これは地方政府の格付けをふまえた地方債務発行の管理体制を確立することを意味する。

  全面的な規範化された予算公開を実施する。国際的な経験を参考にし、わが国の実状から出発し、トップダウンデザインを重視し、実施の手順を明確にし、積極かつ確実に予算の公開を推し進める。公開する範囲を逐次拡大し、公開の内容を細分化し、予算公開の絶えず充実させ、予算公開に対する監督・検査を強化し、全面的な規範化された予算公開制度を逐次実施する。

  科学的発展、社会公平、市場の統一化に役立つ税収制度体系を整備する

  現段階、税制の改革を深めるには次の諸点を把握するが必要である。一、経済発展のパターン転換の促進、社会富の分配、省エネル・資源節約と環境保護、経済社会の持続的、安定した発展の促進に役立つこと。二、税金と費用の連動、増加もすれば減少もすることを堅持しし、マクロ的税負担が相対的な安定を維持する。国家事業の発展と民生保障の正常な需要を考慮し、適切に財力を集中し、関係方面、特に企業と住民の受容能力をも考慮しなければならない。三、地方を主体とする租税の種類を育み、地方が収入を獲得する積極性と自主的を引き出すに寄与する。四、できるだけ新たな租税の種類の徴収をせずに、現行の租税の種類と税率の適切な簡素化と統合をはかり、税制の設計はできるだけ簡単明瞭で、自由裁量権を減らし、徴収管理のコストを低減する。五、税収の立法の足並みを加速させ、法律に則り税務を管理する。

  更に消費税の調節機能を発揮させる。経済社会の発展と住民消費水準の向上に伴い、現行の消費税制度には徴収範囲が比較的狭かったし、単一段階課税でしかも前段階で課税され、課税基盤が小さく、税率の構造が適正化されないなど問題が見られ、消費行為に対するコントロール効果は総じて言えば、やや弱かったので、差し迫って改革すべきである。消費税を改革する重点は、経済社会の発展と住民消費水準の変化に適応し、消費税の徴収範囲を適切に拡大し、一部のエネルギーの高消費、深刻な汚染関連製品と一部の高級な消費財を徴税範囲に組み入れる。課税段階を調整し、政府の生産過程における課税への依存を弱め、重複建設と生産能力過剰問題の解決を促し、経済発展の質を向上させるよう努める。一部の租税の種目と税率を調整し、消費税の調節的役割をいっそう効果的に発揮させる。

  土地不動産税の立法を加速し、適時に関連の改革を推し進める。不動産税などの関連制度を充実させ、市場の予期を安定させるの資するし、住民の合理的な住宅消費の形成を誘導し、地方政府のために持続できる、安定的な収入源を提供するのに役立つ。積極的で穏当に進めるな方針を堅持し、不動産税改革の試行した経験をを真剣に総括し、十分に論証した基礎を踏まえて税を設立し、費用を整理し、建設や取引段階の租税・費用負担を適切にを軽減し、保有段階の税収を高める。

  資源税の改革を加速させる。経済発展の角度から考察すれば、資源税の従量課税は、税負担が低下しがちで、資源節約と環境保護の促進という役割は発揮しにくくなり、改革は差し迫って必要となる。その重点は石炭などの重要な鉱物関連製品の資源税に対する従価課税の改革を推し進め、料金徴収の関連基金を整理する。その他の依然として従量徴税を実行する資源関連品目の税額標準を適切に高め、更に税収の調節効果を発揮させる。

  環境保護の費用徴収を徴税への切り替えを推進する。税収の省エネ・廃棄物削減と環境保護の面のコントロール効果を発揮させ、資源の節約型、環境にやさしい社会の建設を促進するため、税を正し、費を整理し、順を追って進み、合理的に負担し、徴収管理に資する原則に基づいて、国際慣行のやり方を参照にし、現行の汚染物質排出料金徴収を環境保護税に改め、税率の設計は現行の汚染物質排出料金の料金基準、実際の退治するコスト、環境破壊コストと料金徴収の実際の情況などの要因を包括的に考慮すべきである。

  付加価値税の改革を全面的に推進する。税収の中性原則に則り、営業税から増値税へ切り替える改革を全面的に実行し、産業発展の法則に合い、規範化された消費型付加価値税制度を確立し、重復徴税の問題を解消し、市場の役割をよりよく発揮させ、企業の活力を引き出し、産業のパターン転換と商業モデルの革新を推し進める。今後、交通運輸業と一部の現代サービス業において営業税から増値税へ切り替える上で、適時にその他のサービス業を段どり踏んで改革の範囲に組み入れ、「第十二次五ヵ年計画」の「営業税から増値税へ切り替える」改革の目標を実現する。これとともに、税率を適切に簡略化する。

  税収の優遇政策を整理し規範させる。現在、各種の税収特恵区は林立して、すでに許可したあるいは申請の段階で承認を待つ優遇政策はほとんど全国のすべての省をカバーしている。一部の地方政府あるいは財政・租税部門が法律の執行が厳しくないか、「地方独自の政策」をうち出し、甚だしきに至っては税収の返還などの方式を通じて、形の変えた税の減免をし、政策の「くぼ地」を作っている。地域的な税収の優遇政策はあまりに多く氾濫して、構造の最適化と社会の公平の実現にマイナスとなり、公平な競争と統一した市場環境の整備に悪影響を及ぼして、現代財政制度を確立する要求に合わないのである。したがって、「決議」は「税制を統一し、、税負担を公平にし、公平な競争を促進する原則に則って、税収特恵特区、特に区域的な税収の優遇政策に対する規範化管理を強化する。税収優遇政策は統一的に専門の税収法律法規に規定され、税収の優遇政策を整理し規範化する」と明確にうち出した。

  中央と地方の財力が事務管轄・管理権とマッチングする財政体制を充実させる

  中央と地方の財力が事務管轄・管理権とマッチングすることは包容性の強い言い表しであり、かねてからの表現の仕方でもある。どのように科学的かつ合理的に財力と事務管轄・管理権を割り当てるかは、「決議」は明確な配置を行った。

  中央と地方の事務管轄・管理権と支出責任の区分の健全化をはかる。現在、わが国の中央と地方政府の事務管轄・管理権と支出責任の区分ははっきりせず、不合理で、規範化されていないため、市場の統一、司法の公正、基本的公共サービスの均等化を制約している。一部の中央の担当すべき事務は地方に引き受けられ、一部の地方が担当してよい事務は中央がは比較的多くの支出責任を引き受けた。同時に、中央と地方の職責の交差や重複で、共に管理する事項がかなり多かった。こうした状況により客観的に地方が一部の適切ない事務を引き受けたが、中央はやむを得ずに多くの特定移転支出項目を設立して地方に補助を与えなければならない。こうした枠組みにより資金分配のために「分け前もらえに各部へ走りまわったり」、「バラマキ」された現象が見られるだけではなく、中央部門が資金の振り分けにより地方の事務管轄・管理権を不適切に関与し、地方の自主性、積極性に影響し、また地方が中央の事務管轄・管理権を引き受けるのが地方の積極性と一致しなくなり、執政行為が適当でなくなったことで、市場の統一、公正に悪影響を及ぼしている。「決議」の要求を徹底的に実行し、現代財政制度を確立し、政府機能を転換し、政府と市場のけじめをつけることをふまえて、公共事項の受益範囲、情報の複雑性と不対称性、地方の自主性、積極性を十分に考慮し、中央と地方の事務管轄・管理権および支出責任を合理的に区分すべきである。一、中央の事務管轄・管理権を適度に強化すること。国防、外交、国家の安全などは全国の政令の統一に関わっており、統一した市場を守り、地区の調和を促進し、国家の各分野の安全保障の重要事務が中央への集中を確保し、事務の委託を減らすことにより、国家の統一した管理を強化し、全国の公共サービス能力のレベルアップにつながる。二、中央と地方の共通の事務管轄・管理権を明確にする。地域管理情報の優位があるうえその他の区域に対しかなり大きな影響のある公共製品とサービス、たとえば、社会保障、地区にまたがる重要プロジェクト建設・保護などを中央と地方の共通の事務管轄・管理権として、中央と地方から共に引き受ける。三、地域的な公共サービスを地方の事務管轄・管理権とすることを明確にする。地域的情報性が強くて外部性が弱かったし、主として現地の住民と関わりあう事務は地方に下ろして、地方政府の積極性を引き出し、発揮させ、よりよく地区の公共サービスの需要を満すようにする。四、中央と地方の支出責任を調整する。事務管轄・管理権をはっきりさせることをふまえて、さらには中央が中央の事務管轄・管理権の支出責任を引き受け、地方が地方の事務管轄・管理権の支出責任を引き受け、中央と地方が規定に基づいて共通の事務管轄・管理権の支出責任を分担することを明確にする。中央は移転支出の計上により一部の事務管轄・管理権の支出責任を地方に委託することができる。事務管轄・管理権と支出責任に基づいて、法規に明確に規定された前提の下、中央は財力がない地区に対して一般的移転支出を行い、省クラス政府はそれに応じて地区内で財力のギャップをバランスの取れるようにする責任を引き受け、省以下の移転支出制度を確立し、充実させる。

  中央と地方収入の区分を一段とすっきりさせる。「決議」は、「中央と地方の財力の枠組みが総体的安定を維持し、税制改革を結び付けて、租税の種類の属性を考慮し、中央と地方収入の区分を一段とすっきりさせる」とうち出した。こうした要求はわが国の地方政府が事務管轄・管理権と支出責任を引き受ける実情を包括的に考慮し、中央の機能の履行と重要方策の実施の保証に資するとともに、地方の既得利益の保障、地方の主体の租税の種類の育成、地方の積極性の引き出すにも役立つのである。したがって、改革の共通認識の形成に寄与し、改革の順調な進捗を確保する。

  「決議」の要求を徹底的に実行し、租税の種類の属性の特徴によって、公平、便宜、効率などの原則に従って、租税の種類を合理的に仕分けし、収入の周期的な変動が比較的に大きく、再分配のより強い効果のあり、課税基盤の分布がアンバランスで、課税基盤の流動性の比較的大きく、転嫁しやすい租税の種類を中央の税とするか、または中央の占める割合がいくらか多くする。あとの明らかな受益性、地域性の特徴のある、マクロ経済の運営直接に大きな影響を生じない租税の種類を地方税と仕分けるか、または地方の占める割合がいくらか多くする。そうすれば、中央と地方の二つの積極性とも十分に引き出し、「五位一体」という全面的な小康社会を実現するために制度的保障を提供する。

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